I giuristi medioevali solevano ripetere “a chiaro testo non fare oscura glossa”, volendo affermare il principio per cui quando una norma giuridica è chiara, non sono necessari sforzi interpretativi particolarmente impegnativi per applicarla.
Questo antico brocardo mi è tornato più volte alla mente riflettendo sulla recente vicenda della nomina, da parte del Sindaco di Cremona, del Presidente dell’A.E.M., nomina impugnata davanti al T.A.R. per la Lombardia, ma confermata dallo stesso Tribunale.
Infatti la norma regolamentare di cui il Sindaco ha fatto applicazione non è certo chiara, ma suscita dubbi anche la sentenza del T.A.R. che ha risolto definitivamente la questione (sempre che non venga interposto appello al Consiglio di Stato).
Ricapitolerò rapidamente i punti essenziali della vicenda.
L’articolo 50, comma 8, del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (T.U. sull’ordinamento degli enti locali) stabilisce che “sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio il Sindaco e il Presidente della Provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del Comune e della Provincia presso enti, aziende ed istituzioni”.
Il Consiglio comunale di Cremona, nel fissare tali indirizzi, ha stabilito il seguente principio: “A far tempo dalla prima data di adozione dei presenti Indirizzi, non possono, comunque, essere nominati o designati coloro che abbiano già avuto nomine o designazioni da parte del Sindaco nel medesimo organismo, anche con incarichi diversi, per due mandati amministrativi consecutivi, o comunque, per un tempo superiore al doppio della prevista durata della carica nell’Ente, Azienda, Fondazione o Istituzione cui si riferisce la nomina o la designazione”.
Il problema sta tutto nell’interpretazione di questa norma. Ad un primo sommario esame, verrebbe da dire che, così come il Sindaco non può essere eletto per più di due mandati consecutivi (art. 51, comma 2, del T.U.), egualmente un rappresentante del Comune non può essere nominato, nel medesimo organismo, per più di due mandati consecutivi. L’inciso finale parrebbe voler significare che, se anche vi è stata una sola nomina, se il rappresentante, per qualsiasi ragione, è rimasto in carica più del doppio del periodo previsto, non può più essere nominato.
Il Sindaco, sulla base di un autorevole parere (mai, credo, reso pubblico), ha ritenuto che, in virtù di questa precisazione contenuta negli indirizzi approvati dal Consiglio comunale, il presidente dell’A.E.M., pure se già nominato per due volte, potesse essere nominato per una terza, non avendo ricoperto la carica per il doppio del tempo previsto per il mandato.
Un’altra persona che, con le modalità previste dagli indirizzi del Consiglio comunale, era stata candidata a ricoprire il medesimo ruolo, impugnava davanti al T.A.R. il provvedimento del Sindaco, avendo a ciò un interesse personale e diretto.
Al Giudice amministrativo veniva richiesta, in via cautelare, la sospensione dell’atto impugnato.
In sede di discussione della domanda cautelare, il T.A.R., facendo applicazione di una norma introdotta dal recente codice del processo amministrativo (articolo 60) ha definito immediatamente la questione, emettendo una sentenza in forma semplificata.
Ciò smentisce, prima di tutto, il luogo comune delle lungaggini della giustizia amministrativa la quale, invece, per le questioni di puro diritto che non richiedono particolare istruttoria, sa essere eccezionalmente rapida ed efficace.
La sentenza (che è liberamente consultabile da tutti sul sito internet della giustizia amministrativa) non appare, tuttavia, a mio modestissimo avviso, del tutto convincente.
Afferma, in primo luogo, che gli indirizzi approvati dal Consiglio comunale non si applicherebbero nella fattispecie, in quanto riguarderebbero gli enti, e non già l’A.E.M. che ormai è stata trasformata in una società per azioni.
La sentenza considera quindi che il termine “enti” debba essere inteso come “enti pubblici”, trascurando di valutare che l’espressione “ente” è generica e può quindi riferirsi a qualsiasi persona giuridica e che gli stessi indirizzi, nella rubrica, equiparano le società agli altri enti.
Peraltro la giurisprudenza (si veda, da ultimo, T.A.R. Puglia, Lecce, 24 febbraio 2010, n. 622) afferma che l’articolo 50 del T.U., in materia di nomine del Sindaco, trova applicazione anche per le società strumentali dell’ente locale, come l’A.E.M. certamente è.
Ancora meno convincente è la parte della sentenza che riguarda il limite temporale della nomina: “che infatti l’elemento ostativo è individuato alternativamente nei due mandati amministrativi consecutivi (riferiti al Sindaco e quindi ordinariamente 5 + 5 anni) e nel lasso temporale che supera il doppio della durata statutariamente prevista (e quindi oltre i 4 anni per le nomine biennali ed oltre i 6 per le nomine triennali);
- che questa formulazione permette a coloro che rientrano nel limite temporale di ricoprire la carica per il tempo previsto nell’atto di nomina, salvo l’ulteriore vincolo dei due mandati consecutivi”.
Questa motivazione non convince per un duplice ordine di ragioni. Prima di tutto perché i due mandati consecutivi, secondo gli indirizzi approvati dal Consiglio comunale, apparirebbero riferirsi non al Sindaco ma al rappresentante nominato dal Sindaco. Secondariamente perché, in ogni caso, come dice la stessa sentenza, il limite temporale deve arrestarsi di fronte al vincolo dei due mandati consecutivi (affermazione che – secondo logica - avrebbe dovuto condurre all’accoglimento e non già al rigetto del ricorso).Quale morale trarre da questa vicenda? E’ presto detto. Quando si scrive una norma sarebbe necessario avere chiari in mente gli obiettivi che si vogliono raggiungere e poi far scrivere la norma stessa da chi abbia conoscenza del diritto (e della lingua italiana).
Questo antico brocardo mi è tornato più volte alla mente riflettendo sulla recente vicenda della nomina, da parte del Sindaco di Cremona, del Presidente dell’A.E.M., nomina impugnata davanti al T.A.R. per la Lombardia, ma confermata dallo stesso Tribunale.
Infatti la norma regolamentare di cui il Sindaco ha fatto applicazione non è certo chiara, ma suscita dubbi anche la sentenza del T.A.R. che ha risolto definitivamente la questione (sempre che non venga interposto appello al Consiglio di Stato).
Ricapitolerò rapidamente i punti essenziali della vicenda.
L’articolo 50, comma 8, del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (T.U. sull’ordinamento degli enti locali) stabilisce che “sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio il Sindaco e il Presidente della Provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del Comune e della Provincia presso enti, aziende ed istituzioni”.
Il Consiglio comunale di Cremona, nel fissare tali indirizzi, ha stabilito il seguente principio: “A far tempo dalla prima data di adozione dei presenti Indirizzi, non possono, comunque, essere nominati o designati coloro che abbiano già avuto nomine o designazioni da parte del Sindaco nel medesimo organismo, anche con incarichi diversi, per due mandati amministrativi consecutivi, o comunque, per un tempo superiore al doppio della prevista durata della carica nell’Ente, Azienda, Fondazione o Istituzione cui si riferisce la nomina o la designazione”.
Il problema sta tutto nell’interpretazione di questa norma. Ad un primo sommario esame, verrebbe da dire che, così come il Sindaco non può essere eletto per più di due mandati consecutivi (art. 51, comma 2, del T.U.), egualmente un rappresentante del Comune non può essere nominato, nel medesimo organismo, per più di due mandati consecutivi. L’inciso finale parrebbe voler significare che, se anche vi è stata una sola nomina, se il rappresentante, per qualsiasi ragione, è rimasto in carica più del doppio del periodo previsto, non può più essere nominato.
Il Sindaco, sulla base di un autorevole parere (mai, credo, reso pubblico), ha ritenuto che, in virtù di questa precisazione contenuta negli indirizzi approvati dal Consiglio comunale, il presidente dell’A.E.M., pure se già nominato per due volte, potesse essere nominato per una terza, non avendo ricoperto la carica per il doppio del tempo previsto per il mandato.
Un’altra persona che, con le modalità previste dagli indirizzi del Consiglio comunale, era stata candidata a ricoprire il medesimo ruolo, impugnava davanti al T.A.R. il provvedimento del Sindaco, avendo a ciò un interesse personale e diretto.
Al Giudice amministrativo veniva richiesta, in via cautelare, la sospensione dell’atto impugnato.
In sede di discussione della domanda cautelare, il T.A.R., facendo applicazione di una norma introdotta dal recente codice del processo amministrativo (articolo 60) ha definito immediatamente la questione, emettendo una sentenza in forma semplificata.
Ciò smentisce, prima di tutto, il luogo comune delle lungaggini della giustizia amministrativa la quale, invece, per le questioni di puro diritto che non richiedono particolare istruttoria, sa essere eccezionalmente rapida ed efficace.
La sentenza (che è liberamente consultabile da tutti sul sito internet della giustizia amministrativa) non appare, tuttavia, a mio modestissimo avviso, del tutto convincente.
Afferma, in primo luogo, che gli indirizzi approvati dal Consiglio comunale non si applicherebbero nella fattispecie, in quanto riguarderebbero gli enti, e non già l’A.E.M. che ormai è stata trasformata in una società per azioni.
La sentenza considera quindi che il termine “enti” debba essere inteso come “enti pubblici”, trascurando di valutare che l’espressione “ente” è generica e può quindi riferirsi a qualsiasi persona giuridica e che gli stessi indirizzi, nella rubrica, equiparano le società agli altri enti.
Peraltro la giurisprudenza (si veda, da ultimo, T.A.R. Puglia, Lecce, 24 febbraio 2010, n. 622) afferma che l’articolo 50 del T.U., in materia di nomine del Sindaco, trova applicazione anche per le società strumentali dell’ente locale, come l’A.E.M. certamente è.
Ancora meno convincente è la parte della sentenza che riguarda il limite temporale della nomina: “che infatti l’elemento ostativo è individuato alternativamente nei due mandati amministrativi consecutivi (riferiti al Sindaco e quindi ordinariamente 5 + 5 anni) e nel lasso temporale che supera il doppio della durata statutariamente prevista (e quindi oltre i 4 anni per le nomine biennali ed oltre i 6 per le nomine triennali);
- che questa formulazione permette a coloro che rientrano nel limite temporale di ricoprire la carica per il tempo previsto nell’atto di nomina, salvo l’ulteriore vincolo dei due mandati consecutivi”.
Questa motivazione non convince per un duplice ordine di ragioni. Prima di tutto perché i due mandati consecutivi, secondo gli indirizzi approvati dal Consiglio comunale, apparirebbero riferirsi non al Sindaco ma al rappresentante nominato dal Sindaco. Secondariamente perché, in ogni caso, come dice la stessa sentenza, il limite temporale deve arrestarsi di fronte al vincolo dei due mandati consecutivi (affermazione che – secondo logica - avrebbe dovuto condurre all’accoglimento e non già al rigetto del ricorso).Quale morale trarre da questa vicenda? E’ presto detto. Quando si scrive una norma sarebbe necessario avere chiari in mente gli obiettivi che si vogliono raggiungere e poi far scrivere la norma stessa da chi abbia conoscenza del diritto (e della lingua italiana).
(aricolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel mese di dicembre 2011)
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