L’articolo 1 della recente Legge 26 marzo 2010 n. 42 ha abrogato il primo e secondo comma dell’articolo 21 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, il quale disponeva che la provincia potesse prevedere, nello Statuto, la suddivisione del proprio territorio in circondari, per organizzare, sulla base di essi, “gli uffici, i servizi e la partecipazione dei cittadini”. La legge prevede, altresì, la soppressione dei circondari provinciali esistenti al momento della sua entrata in vigore. Conseguentemente, i circondari di cui all’articolo 15 dello Statuto della Provincia di Cremona devono intendersi come aboliti.
Come i lettori più attenti avranno senz’altro colto, a Crema, dove la Provincia aveva istituito un circondario, la scelta del legislatore statale ha destato qualche malumore. Crema, infatti, ha sempre considerato “il circondario” come un istituto giuridico emblematico delle sue aspirazioni autonomistiche.
L’alterità di Crema rispetto a Cremona, di cui permane traccia nella esistenza della diocesi di Crema e del Tribunale autonomo, trova le sue origini nella storia. Mentre, infatti, Crema dal 1449 al 1797 costituì una enclave veneziana nel Ducato di Milano, Cremona, dal lontano 1406, seguì sempre le sorti del capoluogo lombardo.
Per ritornare ai circondari, in effetti, l’organizzazione amministrativa territoriale che si articola in istituzioni sovracomunali ma subprovinciali ha origini remote e risale all’ordinamento napoleonico.
Molte strutture degli Stati preunitari italiani comprendevano circoscrizioni amministrative intermedie, che traevano origine da concrete situazioni storiche, topografiche, economiche.
Nel Regno lombardo veneto, le circoscrizioni subprovinciali, secondo le patenti del 7 aprile 1815, si chiamavano “distretti” ed erano rette da appositi commissari. Nel Granducato di Toscana, il decreto 9 marzo 1858 denominava tali circoscrizioni come “circondari”, ponendoli alle dipendenze di sottoprefetti di nomina granducale.
Nel Regno di Sardegna con il R.D. 23 ottobre 1859 n. 3702 (conosciuto come “decreto Rattazzi”), fu ridisegnata radicalmente la geografia amministrativa dello Stato sabaudo. Come ente intermedio fra la provincia ed il comune, fu istituito il “circondario”. Le disposizioni del “decreto Rattazzi” si applicarono anche alla parte lombarda del Regno lombardo veneto, da pochi mesi annessa al Regno di Sardegna. Con l’occasione, fu soppressa la provincia di Lodi e Crema (il cui capoluogo effettivo, al di là della denominazione, era Lodi); Crema ed i comuni ad essa vicini, formarono un circondario, nell’ambito della provincia di Cremona.
Con la successiva Legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. A, le disposizioni dell’ordinamento piemontese furono estese all’intero territorio nazionale.
Con tale legge, i circondari assunsero una più spiccata fisionomia di circoscrizioni della amministrazione governativa locale, la cui sfera di azione rientrava in quella delle sottoprefetture, uffici inseriti nella gerarchia locale dell’amministrazione dello Stato.
Il sistema rimase sostanzialmente inalterato sino all’epoca fascista, allorché i circondari furono soppressi, parte con il R.D. 21 ottobre 1926 n. 1890 e parte con il R.D.L. 2 gennaio 1927 n. 1. Con l’occasione, taluni circondari (ma non Crema) furono elevati al rango di provincia.
Il successivo R.D. 3 marzo 1934 n. 383 (Testo unico della legge comunale e provinciale, rimasto in vigore sino al 1990) non parla affatto di circondari.
Il circondario tornò ad essere menzionato nella nuova Costituzione repubblicana. L’articolo 129, secondo comma, stabilì, infatti, che una ulteriore forma di decentramento, di carattere facoltativo, potesse effettuarsi attraverso la suddivisione delle circoscrizioni provinciali in circondari.
I circondari non ebbero attuazione concreta sino all’istituzione dell’ordinamento regionale, nel 1970. Le Regioni fecero, tuttavia, uso limitato del circondario, talora previsto esclusivamente come circoscrizione decentrata per l’esercizio delle funzioni di controllo sugli atti degli enti locali, funzioni oggi soppresse. Fra i più importanti circondari, per funzioni loro attribuite, si possono ricordare quelli di Pordenone e di Rimini (non a caso poi trasformati in province).
L’articolo 129 della Costituzione fu poi abrogato dalla Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, in occasione della riforma del Titolo V, riguardante l’assetto costituzionale dei poteri locali.
Nel corso degli anni settanta ed ottanta, ebbero, invece, una certa fortuna, nell’ambito regionale, i comprensori.
I comprensori erano organismi intermedi, finalizzati a determinare aggregazioni di Comuni, per favorire la partecipazione degli enti locali alla programmazione regionale e a migliorare la gestione dei pubblici servizi.
Anche la Lombardia istituì i comprensori con la L.R. 15 aprile 1975 n. 52, ma essi furono ben presto soppressi con la L.R. 4 maggio 1981 n. 23, senza lasciare particolari rimpianti.
Si trattò, quindi, di un’esperienza effimera, di rilevanza più verbale che sostanziale. I comprensori furono organismi scarsamente utili per le finalità che erano state immaginate, come ha osservato un brillante studioso di diritto regionale, Fausto Cuocolo, purtroppo prematuramente scomparso.
La Legge 8 giugno 1990 n. 142 reintrodusse, all’articolo 16, i circondari, la cui istituzione fu configurata come facoltà per le province; lo scopo da perseguire, per tali enti, era costituito dal decentramento di uffici e servizi provinciali.
Tale norma si è trasfusa nell’articolo 21 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico sulle autonomie locali). Tale articolo attribuisce la facoltà alla provincia di suddividere il proprio territorio in circondari, in ragione della sua ampiezza e peculiarità, delle esigenze della popolazione e della funzionalità dei servizi.
Il circondario presuppone normalmente l’individuazione di un ambito territoriale omogeneo per motivi storici o per fattori culturali, sociali o economici.
Questa norma, come si diceva all’inizio, è stata ora abrogata dalla Legge 26 marzo 2010 n. 42, facendo venir meno il circondario di Crema, istituito dalla Provincia di Cremona, con l’articolo 15 del proprio Statuto.
Giunti al termine di questo lungo excursus storico, di quasi due secoli (dal 1815 al 2010), viene da chiedersi se l’esistenza di enti (o anche di semplici circoscrizioni amministrative) subprovinciali abbia un senso, specie nel momento in cui insistentemente si parla di sopprimere le province.
Come ho già avuto modo di scrivere in passato, sono contrario alla abolizione delle province. Si sopprimerebbero, infatti, gli enti, ma non si potrebbero certo sopprimere le funzioni che non potrebbero che essere attribuite, con il personale, alle Regioni.
Nelle Regioni di maggior dimensione (fra le quali certamente la Lombardia) si creerebbe senz’altro un effetto di accentramento regionale, con la costituzione di apparati amministrativi assai rilevanti.
Simmetricamente non vedo particolare utilità nella istituzione di enti subprovinciali, come i circondari, gli ormai dimenticati comprensori o le forse più utili comunità montane.
In un disegno di semplificazione e di razionalizzazione, le funzioni di tutti gli enti subprovinciali possono senz’altro essere concentrate nelle province.
Come i lettori più attenti avranno senz’altro colto, a Crema, dove la Provincia aveva istituito un circondario, la scelta del legislatore statale ha destato qualche malumore. Crema, infatti, ha sempre considerato “il circondario” come un istituto giuridico emblematico delle sue aspirazioni autonomistiche.
L’alterità di Crema rispetto a Cremona, di cui permane traccia nella esistenza della diocesi di Crema e del Tribunale autonomo, trova le sue origini nella storia. Mentre, infatti, Crema dal 1449 al 1797 costituì una enclave veneziana nel Ducato di Milano, Cremona, dal lontano 1406, seguì sempre le sorti del capoluogo lombardo.
Per ritornare ai circondari, in effetti, l’organizzazione amministrativa territoriale che si articola in istituzioni sovracomunali ma subprovinciali ha origini remote e risale all’ordinamento napoleonico.
Molte strutture degli Stati preunitari italiani comprendevano circoscrizioni amministrative intermedie, che traevano origine da concrete situazioni storiche, topografiche, economiche.
Nel Regno lombardo veneto, le circoscrizioni subprovinciali, secondo le patenti del 7 aprile 1815, si chiamavano “distretti” ed erano rette da appositi commissari. Nel Granducato di Toscana, il decreto 9 marzo 1858 denominava tali circoscrizioni come “circondari”, ponendoli alle dipendenze di sottoprefetti di nomina granducale.
Nel Regno di Sardegna con il R.D. 23 ottobre 1859 n. 3702 (conosciuto come “decreto Rattazzi”), fu ridisegnata radicalmente la geografia amministrativa dello Stato sabaudo. Come ente intermedio fra la provincia ed il comune, fu istituito il “circondario”. Le disposizioni del “decreto Rattazzi” si applicarono anche alla parte lombarda del Regno lombardo veneto, da pochi mesi annessa al Regno di Sardegna. Con l’occasione, fu soppressa la provincia di Lodi e Crema (il cui capoluogo effettivo, al di là della denominazione, era Lodi); Crema ed i comuni ad essa vicini, formarono un circondario, nell’ambito della provincia di Cremona.
Con la successiva Legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. A, le disposizioni dell’ordinamento piemontese furono estese all’intero territorio nazionale.
Con tale legge, i circondari assunsero una più spiccata fisionomia di circoscrizioni della amministrazione governativa locale, la cui sfera di azione rientrava in quella delle sottoprefetture, uffici inseriti nella gerarchia locale dell’amministrazione dello Stato.
Il sistema rimase sostanzialmente inalterato sino all’epoca fascista, allorché i circondari furono soppressi, parte con il R.D. 21 ottobre 1926 n. 1890 e parte con il R.D.L. 2 gennaio 1927 n. 1. Con l’occasione, taluni circondari (ma non Crema) furono elevati al rango di provincia.
Il successivo R.D. 3 marzo 1934 n. 383 (Testo unico della legge comunale e provinciale, rimasto in vigore sino al 1990) non parla affatto di circondari.
Il circondario tornò ad essere menzionato nella nuova Costituzione repubblicana. L’articolo 129, secondo comma, stabilì, infatti, che una ulteriore forma di decentramento, di carattere facoltativo, potesse effettuarsi attraverso la suddivisione delle circoscrizioni provinciali in circondari.
I circondari non ebbero attuazione concreta sino all’istituzione dell’ordinamento regionale, nel 1970. Le Regioni fecero, tuttavia, uso limitato del circondario, talora previsto esclusivamente come circoscrizione decentrata per l’esercizio delle funzioni di controllo sugli atti degli enti locali, funzioni oggi soppresse. Fra i più importanti circondari, per funzioni loro attribuite, si possono ricordare quelli di Pordenone e di Rimini (non a caso poi trasformati in province).
L’articolo 129 della Costituzione fu poi abrogato dalla Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, in occasione della riforma del Titolo V, riguardante l’assetto costituzionale dei poteri locali.
Nel corso degli anni settanta ed ottanta, ebbero, invece, una certa fortuna, nell’ambito regionale, i comprensori.
I comprensori erano organismi intermedi, finalizzati a determinare aggregazioni di Comuni, per favorire la partecipazione degli enti locali alla programmazione regionale e a migliorare la gestione dei pubblici servizi.
Anche la Lombardia istituì i comprensori con la L.R. 15 aprile 1975 n. 52, ma essi furono ben presto soppressi con la L.R. 4 maggio 1981 n. 23, senza lasciare particolari rimpianti.
Si trattò, quindi, di un’esperienza effimera, di rilevanza più verbale che sostanziale. I comprensori furono organismi scarsamente utili per le finalità che erano state immaginate, come ha osservato un brillante studioso di diritto regionale, Fausto Cuocolo, purtroppo prematuramente scomparso.
La Legge 8 giugno 1990 n. 142 reintrodusse, all’articolo 16, i circondari, la cui istituzione fu configurata come facoltà per le province; lo scopo da perseguire, per tali enti, era costituito dal decentramento di uffici e servizi provinciali.
Tale norma si è trasfusa nell’articolo 21 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico sulle autonomie locali). Tale articolo attribuisce la facoltà alla provincia di suddividere il proprio territorio in circondari, in ragione della sua ampiezza e peculiarità, delle esigenze della popolazione e della funzionalità dei servizi.
Il circondario presuppone normalmente l’individuazione di un ambito territoriale omogeneo per motivi storici o per fattori culturali, sociali o economici.
Questa norma, come si diceva all’inizio, è stata ora abrogata dalla Legge 26 marzo 2010 n. 42, facendo venir meno il circondario di Crema, istituito dalla Provincia di Cremona, con l’articolo 15 del proprio Statuto.
Giunti al termine di questo lungo excursus storico, di quasi due secoli (dal 1815 al 2010), viene da chiedersi se l’esistenza di enti (o anche di semplici circoscrizioni amministrative) subprovinciali abbia un senso, specie nel momento in cui insistentemente si parla di sopprimere le province.
Come ho già avuto modo di scrivere in passato, sono contrario alla abolizione delle province. Si sopprimerebbero, infatti, gli enti, ma non si potrebbero certo sopprimere le funzioni che non potrebbero che essere attribuite, con il personale, alle Regioni.
Nelle Regioni di maggior dimensione (fra le quali certamente la Lombardia) si creerebbe senz’altro un effetto di accentramento regionale, con la costituzione di apparati amministrativi assai rilevanti.
Simmetricamente non vedo particolare utilità nella istituzione di enti subprovinciali, come i circondari, gli ormai dimenticati comprensori o le forse più utili comunità montane.
In un disegno di semplificazione e di razionalizzazione, le funzioni di tutti gli enti subprovinciali possono senz’altro essere concentrate nelle province.
(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nell'aprile 2010)
Nessun commento:
Posta un commento